Agrifood-keten: kritiek op de Nederlandse Mededingingsautoriteit

(30 december 2010) Ruim anderhalf jaar geleden startte de Nederlandse Mededingingsautoriteit NMa een diepgaand onderzoek naar de verdeling van kosten en opbrengsten in de groente- en fruitsector. Begin december 2009 presenteerde de NMa een rapport dat veel kritiek losmaakte, maar dat ook een belangrijke rol speelde bij een Tweede Kamer-hoorzitting in februari dit jaar. De recente publicatie van een SEO-onderzoek en het vermoeden van kartelvorming door drie paprikatelers ontlokte weer een golf van kritiek op de standpunten en positie van de mededingingsautoriteit.

(door Rob Bleijerveld)

Medio 2009 startte de Nederlandse Mededingingsautoriteit een uitgebreid onderzoek naar mogelijke prijs-, productie- en marktverdelingsafspraken in de AGF, de sector van aardappelen, groente en fruit. Aanleiding waren een rapport van het Europese Parlement [1], de veelgehoorde klacht dat de supermarkten een relatief hoge winstmarge behalen ten koste van de producent (boeren en tuinders), en tips uit de sector over mogelijke verboden prijsafspraken. Een deel van de onderzoeksgegevens werd verkregen via interviews en het opvragen van boekhoudingen. Maar er waren ook invallen bij telersbedrijven en die zorgden voor veel ophef en woede.

NMa-rapportage

Begin december 2009 publiceerde de NMa het rapport “Prijsvorming in de agri-food sector” [2] over de ontwikkeling van verkoopprijzen, kosten en marges voor acht basisvoedingsmiddelen (groente, fruit, tafelaardappelen en brood) in de periode 2005-2008. De NMa wilde hiermee inzicht verschaffen in het functioneren van de voedselkolom in Nederland tegen de achtergrond van de gestegen voedselprijzen over die periode, van de hoge concentratiegraad van de verschillende schakels en van het grote aantal fusies en overnames in de sector. Ook baseerde de instelling zich op diverse tips, signalen en klachten over “de vermeende scheve verhouding tussen de producenten- en consumentenprijs” en het “vermeende machtsmisbruik door supermarkten jegens telers en handelaren” [3]. Het rapport was gebaseerd op gegevens van Nederlandse supermarktconcerns, groothandels, verwerkende bedrijven, tussenhandelaren en telersverenigingen en op gegevens uit econometrische onderzoek aangeleverd door het Landbouw-Economisch Instituut LEI [4].

De Nma vond geen indicaties van dominantie van de supermarkt in de bedrijfskolom. De toegenomen concentratie op supermarktniveau zou slechts een beperkte invloed hebben op de in- en verkoopprijzen van de supermarkt. En asymmetrische prijsaanpassing door supermarkten [5] zou een verwaarloosbaar effect hebben op hun marge [5].

Verder stelde men vast dat de prijzen in de supermarkt een veelvoud zijn van de verkoopprijzen op producentenniveau. Maar dit zou grotendeels worden veroorzaakt door de kosten die gemaakt worden door de groothandel en in mindere mate door de supermarkten zelf. “De marge die de groothandel behaalt op een product is over het algemeen beperkt,” aldus de NMa.

Hoorzitting

Kort daarna – op 11, 17 en 18 februari 2010 – hield de Tweede Kamer een hoorzitting [6] over hetzelfde onderwerp. De leden van de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit wilden weten hoe het zit met de prijsvorming in de agri-nutri sector [7] omdat daarover veel discussie gaande was. De prijzen voor voedsel en voedingsproducten daalden de afgelopen jaren niet of nauwelijks terwijl de inkomens van producenten (primaire sector) toenemend onder druk stonden en er ook regelmatig met voedsel werd gestunt, soms tot onder de kostprijs. Tijdens de hoorzitting en bij de voorbereiding daarvan hoorden de kamerleden ministers, vertegenwoordigers van de NMa, vertegenwoordigers uit de sector en wetenschappelijke onderzoekers.

Op 9 november 2010 werden de conclusies van dit onderzoek gepubliceerd [8]. Een paar constateringen ten aanzien van het bestaande ‘ongelijke speelveld’ in de agro nutri-sector:
* Ondanks de toenemende concentratie in bepaalde ketenschakels (NB. retail/inkooporganisaties en groothandelsbedrijven/coöperaties) vond men geen bewijzen voor het bestaan van marktmacht (en daarmee samenhangende invloed op de prijsvorming). Evenmin achtte men bewezen dat stunten (door supers) mogelijk is door druk op leveranciers. Wel werd opgemerkt dat in het onderzoek in beperkte mate is gekeken naar de concentratie van het grootwinkelbedrijf.
* De Mededingingswet (“toezicht op eerlijke concurrentie in het belang van consumenten”) geeft het grote aantal aanbieders van agrarische producten geen gelegenheid om collectief te onderhandelen of om aanbodafspraken te maken. De politiek zou een landbouwvrijstelling voor de primaire sector kunnen instellen.

Twee wetenschappers uit Wageningen (WUR) waren iets meer uitgesproken. Prof. van der Meulen, hoogleraar Levensmiddelenrecht: De overheid zou grenzen kunnen stellen aan een overmaat aan concentratie op bepaalde schakelniveaus want er is sprake van grote verschillen in onderhandelingspositie en een onevenwichtige verdeling van voordelen. M. Litjens, promovenda Levensmiddelenrecht: Er ontstaat steeds meer een door dominante, private partijen gereguleerde markt (itt. een vrije markt waar de meesten nog van uitgaan). Supermarktketens leggen steeds meer verplichtingen op aan hun directe leveranciers en aan boeren en tuinders ten aanzien van de kwaliteit zonder dat er een onderliggend mechanisme van trias politica en «checks and balances» is om ervoor te zorgen dat de wensen van de ene speler niet te overheersend worden.

Kritiek op de NMa

Na de publicatie van het NMa rapport [2] in december 2009 is er volop kritiek geuit. Voor een kort overzicht van de eerste reacties (eind 2009), zie: noot 3. De recente publicatie van een SEO-rapport (en de beschuldiging van mogelijke kartelvorming door drie paprikatelers door de NMa) was aanleiding om de stellingname en rapportage van de mededingingsautoriteit weer ter discussie te stellen. Mar ook gaan er stemmen op voor meer toezichthouders en een meer Europese aanpak.

LEI (Landbouwkundig Economisch Instituut)

De opsteller van het LEI-rapport [4], Frank Bunte, gaf tijdens de Tweede Kamerhoorzittigen in februari [8] aan dat er bij de categorie ‘groente en fruit’ een duidelijk verschil was tussen de verkoopprijzen die de groothandel opgaf en de inkoopprijzen die het grootwinkelbedrijf rapporteerde. Volgens hem was er of sprake van onduidelijke kosten bij één van de twee schakels of oneerlijkheid bij een van beiden over de behaalde marge. De Nederlandse Mededingingsautoriteit koos voor de eerste verklaring en noemt indirecte kosten die de groothandel maakte, zoals logistiek en verpakking, als een waarschijnlijke verklaring. Het LEI was en is het daarmee niet eens. Bunte zei onlangs: “We hebben goed inzicht in welke kosten gemaakt worden en zien in mogelijk niet meegenomen kosten hooguit een klein deel van de verklaring.” Hij acht het meer waarschijnlijk dat de groothandels of de supermarkten meer verdienden dan ze hebben toegegeven tijdens NMa-onderzoek [9].

Handelsplatform Frugi Venta

Handelsplatform Frugi Venta verzet zich tegen de conclusie van de NMa dat het grote verschil tussen de telersopbrengst en de consumentenprijs vooral werd veroorzaakt door de kosten gemaakt door de groothandelaars. Het bedrijf gaf daarom opdracht aan Stichting Economisch Onderzoek (UvA Amsterdam) om het functioneren van de groothandelsbedrijven in verse groenten en fruit diepgaand te onderzoeken. Bij dat onderzoek, waarvan het resultaat op 15 december werd gepubliceerd [10], is gekeken naar “wat de internationale groothandel doet, wat het kost en wat het oplevert voor telers en afnemers in binnen- en buitenland.”

Frugi Venta-secretaris Leo Welschen: “Het SEO toonde langs diverse wegen aan, dat de kosten en marge van de supermarkt een (veel) groter deel van de consumentenprijs van verse groenten en fruit vormen dan de kosten en marge van de groothandel. Gekeken naar een bredere range van producten, blijkt dat de brutomarge van de groothandel als percentage van de omzetwaarde tussen 13 en 17 procent ligt, voor de supermarkt ligt dit tussen 20 en 34 procent” [11]. Frugi Venta beschuldigt de supermarkten er overigens niet van dat die teveel zouden verdienen aan groenten en fruit. Welschen: “De gemiddelde bruto marge van circa 35% op de groenten- en fruitafdeling van supermarkten is nodig om hun hoge kosten voor distributie, promotie, uitval en winkelschapruimte te vergoeden.”

Directeur Willem Baljeu benadrukt dat de intermediairfunctie van de groothandelsbedrijven (logistieke dienstverlening, borging van kwaliteit en voedselveiligheid, en opvang van risico’s en prijsfluctuaties) “een vak apart is. De meerwaarde van een goede logistieke stroom heeft een prijs. Dat doen we in zwaar concurrerende omstandigheden in een internationale markt. De nettomarge die hierbij voor de groothandel resteert is marginaal te noemen” [11]

Volgens het Agrarisch Dagblad handhaaft de mededingingsautoriteit zijn conclusies, maar zal de NMa het SEO-rapport wel bestuderen [12].

LTO (Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland)

“De Nederlandse mededingingsautoriteit focust zich teveel op lage prijzen en op het belang van de supermarkt en de consument,” aldus voorzitter Maat van de LTO Nederland, “en dat is voor zowel de Nederlandse landbouw als visserij echt een probleem, daarom trekken we als sectoren gezamenlijk op om de problemen op te lossen” [15]. Het NMa-beleid laat zien dat de voorzitter van de Raad van Bestuur, Kalbfleisch, uit de supermarktwereld komt, want de instelling opereert anders dan de mededingingsautoriteiten de andere lidstaten.

Maat vindt dat de margeverdeling in de keten anders moet en bepleit een fair trade-regeling voor Europa [16]. Er is voor de Nederlandse producenten geen extra rendement meer te halen uit de kostprijs. Daarom moet het rendement komen uit toepassing van hoogwaardige productiemethodes, bijvoorbeeld op het gebied van dierenwelzijn, natuurbeheer en milieubelasting. De boeren en tuinders moeten weerbaarder worden, zich meer profileren en als primaire sector met één mond spreken om sterker in de onderhandelingen met de andere ketenpartijen te staan.

De LTO-voorzitter: “We willen twee problemen uit de weg ruimen: boeren en tuinders moeten hun afzet kunnen versterken door krachtenbundeling. Daarvoor moet snel duidelijk worden wat wel en niet kan. Daarnaast moeten de kosten van het verduurzamen van de productie meer bij de consument kunnen worden neergelegd.” Marktpartijen hebben volgens de LTO zeker een verantwoordelijkheid, maar kunnen niet alles zelf oplossen. De overheid zou de regie moeten nemen als “onafhankelijke marktmeester” die op de marges in de keten let, zorgdraagt voor een ‘fair trade’-prijs voor Nederlandse producten en die de mededingingswetgeving aanpast. De LTO pleitte, samen met de Vissersbond, zelfs voor een Duurzaamheidsautoriteit [17].

NAV (Nederlandse Akkerbouw Vakbond)

Volgens de NAV concentreert de NMa zich op de consumentenbelangen en de relatie supermarkten en consumenten, en neemt de mededingingsautoriteit de belangen van boeren en tuinders nauwelijks serieus [13]. Het NMa-onderzoek levert bijvoorbeeld geen compleet beeld op over de margeverdeling in ‘goede’ en ‘slechte’ tijden. Daarnaast staat de NMa in feite wurgcontracten tussen supermarkten en leveranciers toe [14], in tegenstelling tot de Franse mededingingsautoriteit. Dit toont aan dat er in Nederland echt iets mis met de bescherming van leveranciers waaronder telers, aldus de vakbond.

Voorzitter Teun de Jong is blij dat de Europese Commissie onderzoek uitvoert naar de marktmacht van supermarkten en grote fabrikanten en dat ze regelgeving voorbereidt om de misstanden en oneerlijke praktijken in de voedselketen aan te pakken: “Brussel vindt dat er een gebrek is aan balans en de tijd lijkt rijp om de continue prijs- en margemonitoring en het mededingingsrecht in de voedselketen niet te laten uitvoeren door de NMa. Een nieuw onafhankelijk (Europees) instituut moet zorg dragen voor volledige transparantie en machtsregulering in de hele voedselketen.”

Europese mededingingsregels moeten een gelijkwaardige positie van boeren en tuinders in de voedselketen waarborgen. “De opbrengstprijs voor telers moet omhoog, onafhankelijk van de margeverdeling in de keten. Telers moeten hun belangen beter kunnen bundelen om een gelijkwaardige partij in de keten te kunnen vormen,” aldus de Jong. De NAV acht volledige transparantie van prijsvorming in de voedselketen noodzakelijk opdat de Europese boeren faire prijzen voor hun producten ontvangen. De supermarkten en andere partijen in de voedselketen zullen moeten beseffen dat maatschappelijk verantwoord ondernemen op termijn alleen lukt als telers een eerlijke prijs krijgen. Economisch en maatschappelijk duurzaam, horen voor Europese en Nederlandse telers bij elkaar.

NMV en DDB (Nederlandse Melkveehouders Vakbond, Dutch Dairymen Board)

Ook de Nederlandse melkveehouders hebben te maken met de mededingingswetgeving. Net als de primaire producenten in de andere sectoren ervaren ze een gebrek aan onderhandelingsmacht omdat bepaalde vormen van bundeling verboden zijn. Op dit moment richten de NMV en DDB zich vooral op de aanstaande wijziging van het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid dat volgend jaar zijn beslag krijgt.

De NMV is positief over de voorstellen van Eurocommissaris Ciolos omdat daarin niet een verdere liberalisering centraal staat, maar marktstabilisatie en de positieverbetering van de melkveehouders. Hij staat melkveehouders toe zich te bundelen in Producenten Organisaties (PO’s) om zo contracten af te sluiten met de verwerkende melkindustrie over prijs, volume en termijn. Ciolos denkt dat de zuivelsector zich hierdoor beter zal oriënteren op marktsignalen en de productie zal aanpassen aan de vraag. Dit moet meer stabiliteit geven. In zijn visie krijgen melkveehouders door bundeling in PO’s voldoende onderhandelingspositie om kostendekkende melkprijzen te verkrijgen op basis van maximaal 33% van het landenquotum (3,5% van het totale EU-quotum) [18].

De NMV is er echter absoluut niet van overtuigd dat de voorgestelde maatregelen zullen leiden tot de gewenste marktstabilisatie en positieverbetering van de melkveehouders. Het belangrijkste probleem blijft het (on-)vermogen om de productie aan te passen aan de vraag uit de markt, zoals het mislukken van een soortgelijk systeem in Zwitserland aantoonde. Op vrijwillige basis zal de productie niet worden aangepast aan de vraag en zal er een overschotsituatie ontstaan zoals in 2009. Daarbij is de maximale bundelinggraad in PO’s veel te klein, zodat de melkveehouders tegen elkaar zullen worden uitgespeeld met zeer lage melkprijzen als gevolg. Stabilisatie van de markt kan alleen plaatsvinden met een centrale aansturing en bindende afspraken over hoeveelheid en prijs voor alle melkveehouders, zoals voorgesteld door de European Milk Board.

De DDB wijst de voorstellen van Ciolos van de hand omdat ze een melkcrisis als in 2009 niet kunnen voorkomen en omdat geen van de EU-landen adequate maatregelen zal kunnen nemen. De coöperaties worden vrijgesteld van veel voorwaarden en de melkproducenten in coöperaties hebben geen betere positie of meer zeggenschap dan hun collega’s die leveren aan particuliere zuivelverwerkers. Daarnaast mogen de melkveehouders zich in veel mindere mate bundelen dan de grote zuivelverwerkers, waardoor geen einde komt aan de machtsconcentratie door verwerker én handel.

“De melkveehouders blijven in een ongelijke positie verkeren als de voorstellen van Ciolos, zoals ze er nu liggen, doorgaan,” aldus de DDB, “Daarom is het nodig dat de DDB samen met de EMB nóg meer druk uit gaat oefenen op de EU-Commissie.” [18]

Noten:
[1] Op 24 februari 2009 drong het Europees Parlement bij de Commissie aan op onderzoek naar de margeverdeling in de voedselsector en naar de concurrentiepositie van de supermarkten per lidstaat. “De prijs die een boer voor zijn product krijgt staat niet in verhouding met de prijs voor hetzelfde product in de winkel,”, aldus Europarlementariër Esther de Lange (CDA) (in: “Europarlement wil onderzoek naar marges in voedselsector,” 26 maart 2009). Het rapport van het Europese Parlement: “Report on the Food prices in Europe (2008/2175(INI)),” (EP) Committee on Agriculture and Rural Development, 24 februari 2009. Zie ook: “Food market: fair prices for consumers, fair returns for farmers (Report Bové),” 5 mei 2010 en “EP neemt rapport-Bové aan voor eerlijker voedselprijzen,” 7 september 2010.
Relevant in dit verband zijn twee communiques van de Europese Commissie: “Food prices in Europe (Communication COM(2008) 821),” 9 december 2008 en “A better functioning food supply chain in Europe (Communication COM(2009) 591),” 28 oktober 2009. Commissie-overzichtspagina: Commission adopts a communication on a better functioning food supply chain in Europe.
[2] “Prijsvorming in de agri-food sector,” NMa, 2 december 2009.
[3] “NMa laat (kleine) producenten in de kou staan bij onderzoek naar funktioneren van voedselsector,” Supermacht, 12 december 2009.
[4] “Prijsvorming van voedingsproducten“, door F. Bunte cs. (LEI), november 2010.
[5] Asymmetrische prijsaanpassing: snellere prijsverhoging bij stijging van inkoopprijzen en minder snelle prijsverlaging bij daling van inkoopkosten. Marge: “Het verschil tussen verkoopprijs enerzijds en inkoopprijs en overige kosten anderzijds. Bovendien wordt verondersteld dat alle vaste kosten worden toegerekend aan het product.”
[6] “Rapportage hoorzitting Prijsvorming in de agro-nutriketen,” Kamerstuk 32 266, nr. 5: Brief van Vaste Commissie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 9 november 2010.
[7] De hoorzitting ging niet alleen over groente, fruit, tafelaardappelen en brood (de deelsectoren die de NMa had onderzocht), maar ook over patataardappelen, (varkens)vlees en melk/kaas.
[8] “Verslagen van hoorzittingen,” Kamerstuk 32 266, nr.4: Prijsvorming in de agro-nutriketen, vastgesteld 12 april 2010. Voor een overzicht van alle kamerstukken onder 32 266, zie hier.
[9] “LEI hekelt beeld marges voedingsproducten,” GFActueel (AGD), 25 februari 2010.
[10] “Van teelt tot schap – Waardecreatie door de groothandel in groenten en fruit,” SEO, 15 december 2010.
[11] “Onderzoek naar margeverdeling bedrijfskolom,” Frugi Venta, 14 december 2010 en “Frustratierapport,” 21 december 2010. Zie ook: “‘Marge supermarkt beïnvloedt prijs sterkst’,” Groenten en Fruit, 21 december 2010.
[12] “NMA: geen andere visie na rapport handel,” Agrarisch Dagblad, 24 december 2010 [Lexis-Nexis krantenbak]
[13] “NAV wil Europees instituut,” NAV, 8 januari 2010.
[14] “NMa: wurgcontract in retail mag,” 2 november 2009.
[15] “Maat: NMA te veel gefocust op supermarkten,” Agrarisch Dagblad, 24 december 2010.
[16] “Fair Trade gaat ook op voor Nederlandse boeren en tuinders,” LTO Nederland, donderdag 21 januari 201o.
[17] “LTO en Vissersbond willen duurzaamheidsautoriteit,” 15 juni 2010.
[18] “http://nmv.nu/index.php?content=9&id=399,” 13 december 2010 en “Commentaar DDB op voorstellen melkpakket Ciolos,” 9 december 2010.

(verkorte weblink: https://www.supermacht.nl/?p=385)

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *